【專家證言】邵廣昭教授－為什麼要劃設海洋保護區？

  • 2018/07/09
  • editor

一、為何需要劃設海洋保護區(MPAs)?                                                                                            

(一) 海洋保護區是復育魚源最簡單、最經濟、最有效的方法                                                                                                    

海洋保護區早已被公認為未來恢復漁業資源與保護海洋生物多樣性的不二法門，它不但最簡單，有效且成本最低，因投放「人工魚礁」或實施「種苗放流」雖是目前政府推動海洋資源培育和復育最常用的兩種方法，但其成效不易評估亦迭有爭議，且魚礁製作及種苗繁殖也還需要投入成本。而劃設MPAs的初期只需要聘巡守員或動員義工(NGO)或民眾來舉報或取締，提供給管理單位來落實執法。劃設海洋保護區就好比是把錢存在銀行當本金—只靠利息即可安枕無憂。由於MPA在海域中是無法用圍欄來區隔，MPA中所培育出來多的魚，自然會像水杯盛滿水而溢出，即所謂之溢出效應(spillover)，可使保護區外之漁獲量增加，因此國外的漁民最喜歡在MPA的邊界捕魚(fishing-the-line)，既合法且可使資源永續利用。故海洋保護區就好比是將資金存在銀行當本金（保護區）不予提取，而只要享用所繁生的利息（游入非保護區之魚類）即可永續利用，不虞匱乏。日本有類似的口號：「海是銀行、魚是存款、會生利息」。

(二)「棲地保護」比「物種保育」更有效                                                                                                                     

生物多樣性包括基因、物種和生態系三個層次。基因是由生物個體或物種所承載，而物種又是生態系的基本成員，故保護基因的遺傳多樣性需保護物種，但物種之保護又必須以保護生態系或其棲地，讓所有生物不分大小、貴賤，或是捕食者或被掠者都有一塊可以孳養生息，不被趕緊殺絕的地方，整個生態系獲得保存，                                                     生物的資源才能生生不息地被永續利用。這也是生物多樣性公約中特別強調「棲地保護」重於「物種保育」的主要原因。此外還有下列理由：                             

  1. 物種保育是治標，棲地保育是治本─海洋保護區的核心區域或海洋保留區內完全禁捕的「棲地保護」才是最直接有效的治本之道，「物種保育」只禁捕某些明星魚種的「限漁」措施，或針對少數魚種實施「種苗放流」或「增殖放流」則只是治標，不但不易追蹤評估，且因無法掌握適當的放流時間、地點及其生活史及生態習性資料而變成「放死」，因而被受非議。
  2. 「棲地保護」才符合預防原則—因為海洋生物物種繁多，各種之習性、及種間交互作用複雜，目前所知甚少，傳統針對明星物種之保育方法，只能針對少數已研究透徹的物種，種少亦不切實際，因如其食物缺乏，棲地被破壞或消失，牠們也很難再苟活。反之，棲地保護符合「預防原則」，可以保護棲地中所有已知或未之的物種。畢竟海洋生>物中目前全球還有91%的物種還未被發現及命名。且目前分類學式微，愈來愈少有分類學家可以去命名及發現物種。                                                    
  3. 設種原庫或實施「增殖放流」尚有近親繁殖（亂倫）的缺點—而劃設保護區、保護棲地，讓基因多樣性高的野生族群能有機會存活及繁衍，才能確保物種對環境變動的適應及存續。                                                                                                                                               
  4. CITES之「物種保育」其實是成本和風險較高的策略—因為他們總是要等到族群量已到危急存亡的最後關頭才著手，卻不知要先珍惜和照顧目前情況尚佳的種群，一定要>等到好的種群淪入到差的行列時才願意去面對，但卻往往是大勢已去，無力回天了。CITES 所訂定需要列入保育類動物的標準頗高，                                      
  5. 海水魚甚難被列入保育動物瀕危名錄—因必須先要有精確的族群現存量到達某一限度後才會通過，更遑論需與開發利用資源團體的脣槍舌劍。因此海水魚要列入保育類動物的名錄內真可謂比登天還難，這也難怪海水魚能列入 CITES 的第一類保育動物，禁止捕抓和買賣的迄今也只有活化石的「腔棘魚」和美州西岸之「加州犬型黃花魚」兩種了。同樣台灣目前由於海洋生物物種繁多，地理分布範圍廣，大多為跨國界及跨區域，其族群量的調查評估極其困難、費時費力，因此大多數的海水魚在 IUCN 之瀕危等級為資料缺乏(Data Deficient)。此外近半的海水魚為天生稀有或罕見，因此在台灣目前的野生動物瀕危評估的辦法中，海洋生物除鯨豚、海龜、珊瑚外，均多為個案申請作評估，目前為配合國際 IUCN 保育名錄的禁捕魚種只有三種海水魚被列為禁捕及禁售的魚種。「鯨鯊」是由漁業法在2008年起被列入禁捕禁售；在硬骨魚中只有「曲紋唇魚」、「隆頭鸚哥」兩種在 2014 年 4 月由野動法所公告禁捕，而許多同被列入 CITES Ⅱ 保育類之野生石斑、海馬等等則尚未被列入考慮到。

(三) 海洋保護區能讓台灣能讓漁村更為繁榮及成為永續的「海鮮王國」                                                                                          

    劃設MPA可使被干擾破壞之棲地環境逐漸回復自然原始，成為未來生態旅遊之熱門地點，特別是可發展潛水活動的珊瑚礁海域，並可使漁業從過去傳統的一味捕撈，轉型為

以海洋遊憩、欣賞大自然為主的永續利用方式。因此劃設海洋保護區可使當地漁村或社區的經濟更加繁榮。台灣的魚種數已超過三千種，占全球的1/10，可謂為「魚類王國」>。但魚類的數量却每况愈下，過度捕撈來滿足口腹之慾是其主因。台灣同胞喜食海鮮，捕魚量全球第20名，消費量第12名，除以人口數則躍升為第4名，故台灣也可說是「海鮮

王國」。但近年來海洋野生魚類的資源持續減少，魚價不斷攀升，「海鮮王國」的美名大概也維持不了多久，未來惟有靠海洋保護區的有效管理，才能讓台灣成為名符其實的>「魚類王國」，當魚類資源復育成功後，再來合理的利用，才能成為永續的「海鮮王國」。                                                                                                                                                                                                                                  

二、台灣的海洋保護區的現況與挑戰                                                                                                                         

(一)    台灣的海洋保護區的現況                                                                                                                           

台灣的海洋保護區台灣最早的 MPA 應是在 1984 年由內政部依《國家公園法》所劃設的墾丁國家公園海域。1984 年及 2001 年，交通部觀光局依《都市計畫法》，分別劃設了 15 處國家風景管理特定區。農委會林務局依《野生動物保育法》，劃設了海鳥或海龜的野生動物保護區。漁業署依《漁業法》，劃了 26 處漁業資源保育區。農委會亦依《文化資產保>存法》劃設7處紅樹林或海岸自然保留區。直到2007年及2009年內政部分別成立了東沙海洋國家公園及台江國家公園，MPA面積才大幅增加，且已涵蓋到珊瑚環礁及沙洲之潟湖生態系。除上述地點外，1984及1987年，內政部就《台灣沿海地區自然環境保護計畫》，劃設了 12 處（或細分為 23 處）的沿海自然保護區。但因無法源依據，不能計入。內政部後來又作了第二次通盤檢討，將早期的 12 處 MPA 增加到23處，面積增加 6.5 倍，但目前仍被行政院擱置。2007 年，營建署更結合水利署及林務局，針對沿海溼地或潮間帶、河口區評選出 36 處「國家重要溼地」。《濕地保育法》已在 2013 年通過立法院的審議。2014 年在保育團體的督促下，4–5 月間林務局依野動法分別通過了《觀新藻礁生態系野生動

物重要棲地環境》，但核心區却仍允許漁業從來之現況使用；同年6月8日營建署正式成立《南方四島海洋國家公園》，10月正式掛牌。《中華白海豚重要棲息環境》的劃設雖在2015年預告，但因為漁民反對，迄今並未正式公告實施。此外，各縣市政府亦依其權責劃有不同的保護區或保育區，如大肚溪口高美野生動物保護區、台東富岡禁漁區、金門水頭鱟保育區、綠島之柴口、石朗及大白沙的珊瑚礁保護區、太平島的綠蠵龜保護區等等，但因資料尚未彙整，故亦未納入我國MPA面積比之計算。                                                                                                                                                                               

(二)    台灣海洋保護區的面積比究竟是多少仍有爭議                                                                                                         

台灣的MPA，從最早1984年所劃設的墾丁國家公園開始，迄今 30 多年來，根據不同部會所劃設的各種MPAs，其數目雖已不下七、八十處，連同 2014 年最新劃設的澎湖南方四島在內，面積已達含內水領海的7.17%，但如除以國際上均以專屬經濟海域(EEZ)的面積當分母的話，則台灣的MPA面積比只剩下恐怕連 1%都不到。此外，官方網站對海洋保護區的定義十分寬鬆，認為只要有任何一項限漁措施，包括魚種、漁期、漁法、體長大小或總漁獲量的限制均納入的話，則台灣的 MPA 面積比已佔 47.54 %，遠超過國際的 MPA 目標，這突顯出台灣在 MPA 的努力只是注重表面數字而已，因海洋保護區面積比例的計算方式與國際不同，所以也沒有辦法跟國際接軌及評比。總之，縱使 MPA 的面積比達到國際標準或是超過，但如果不能有效管理，MPA也只是紙上公園而已。此外，MPA也迫切需要有專責的機構來負責整合及推動，以及加強民眾對於MPA的認識及守法的觀念等等。這些都是我們自稱是「海洋國家」應要好好檢討與改進之處。

(三)    台灣的海洋保護區所面臨的挑戰                                                                                                                     

台灣MPA管理成效不彰的原因很多，如無告示牌、邊界不明、缺乏調查監測、不能嚴格取締、缺乏權益人及社區居民或漁民的參與與共管機制、民眾守法及保育觀念不足、缺乏劃設 MPA 之誘因、及執法之人力物力不足、執法之公權力不彰等等。台灣大多數的 MPAs 均尚未建立社區自行經營管理的機制。各縣市漁會雖然紛紛爭取「專用漁業權區」之劃設，但均不願朝劃設 MPAs 之方向來努力。也因此在行政院新版的《生物多樣性推動方案》中，已納入由社區或漁會增設 MPA 及自行管理取締之鼓勵措施。此外，未來應：(1) 寬列MPA 之經費，充實管理之人力物力，或建立由全民來檢舉違法的誘因及機制等；(2) 做好陸地的保育及海岸整合管理(Integrated Coastal Zone Management; ICZM)。因為破壞漁業資源或海洋生物多樣性的原因很多，包括過漁、棲地破壞、污染、入侵種及氣候變遷。管理有效的 MPA 只能防止過漁及棲地破壞，但卻阻止不了汙染、入侵種(壓艙水、附著生物、淺海養殖之外來魚種)及海洋噪音(船舶、震測、爆破、聲納、施工、風機)等所可能帶來的傷害；(3) 加强海洋保育的教育宣導，包括推廣海鮮指南，改變不當的海鮮文化；讓大家都認識海洋生物除了食用之外，還能在科學研究、生態旅遊、仿生學、生技產業、生質能源等各方面創造更大的商機與財富。若民眾均能守法，不侵入 MPA 去捕撈，則也無從或無需再去取締了。

三、全球海洋保護區的進展和挑戰                                                                                                                           

 (一)、劃設海洋保護區已是國際的潮流和共識                                                                                                                

海洋是地球最主要的生態系之一，是生物多樣性的寶庫。海洋貢獻了全球約50%的淨初級生產力，並提供了全球生態系約2/3的服務價值。隨著人類對海洋開發利用的不斷增強，海洋生態系承受著巨大的壓力。全球41%的海洋區域受到嚴重影響。過度捕撈、棲地破壞丶污染丶垃圾及海洋酸化，可能使海洋生態系崩盤。因此海洋和沿海生物多樣性的保護和永續利用逐漸成為《生物多樣性公約》及《聯合國海洋法公約》等國際多邊條約談判的重要議題。在歷次生物多樣性公約締約方會議(CBD-COP)所討論的議題中，海洋所占的比例已凌駕陸域之上。因應之道除了以物種保育為出發點的限漁措施之外，又以棲地保護為出發點的劃設海洋保護區(Marine Protected Area, MPA)被公認為是最簡單、最>經濟及最有效的方法。2010 年 CBD-COP10 所訂定的《愛知目標》第11項目標，以及 2015 年聯合國所公布的永續目標 14.5，即明訂 2020 年全球 10% 的海洋，包括公海在內，應納入 MPA 之範圍。在增加保護區的數目及面積時，也能涵蓋各種不同的生態系，連成網絡。如何將公海納入保護及管理，如何籌募基金，以及推動由社區為主的經營管理等等，都是目前全球海洋保護區已形成的共識。                                                                                                                

(二)、全球推動海洋保護區的進展                                                                                                                           

2002 年第二次地球高峯會(WSSD) 及 2003 年第五屆世界公園會議(WPC) 曾宣示全球陸域之 12% 已納入保護區之範圍，但佔地球 71% 面積及 99.5% 容積之海洋卻只有不到 1% 被劃為 MPA，其中不到 0.5% 係有效地在經營管理。故當年曾宣示過去百年來用在劃設陸域保護區的努力，必須在未來十年內在海洋中予以實現，當年所設定的目標是2020年需要劃設到 20% 的海域。但 2010 年在 CBD-COP10 會議時已體認到 20%的目標已無望達成，故下修到10%的海域。但隨後的幾年裏，大於10萬km²的大面積的保護區(Large-scale MPA; LSMPA)陸續被劃設。如2006年美國在夏威夷群島西北方劃的 Papahanaumokuakea 國家海洋紀念區(36萬km²) ；2009 年在中太平洋區劃設「馬里亞納海洋國家紀念區」(50萬km²)；英國於2010年宣佈關閉所有查戈斯群島漁場(禁漁區)也禁止採礦。其面積達 54.5 萬km²。2012 年庫克群島劃設了 106.5 萬km²；2014年法屬新喀裡多尼亞通過新法案，將其 EEZ 全部劃設為 MPA(130–140萬km²)；2014年美國歐巴馬總統再加碼擴大小布希所劃設的夏威夷群島的保護區，稱為「太平洋偏遠島嶼海洋國家保護區」(151萬km²) ；2016年10月「南極海洋生物資源管理委員」(CCAMLR)會終於通過將南極羅斯海劃設為禁漁區(155 km²)，成為全球目前面積最大的單一海洋保護區，也是的公海保護區。同年12月墨西哥總統在 CBD-COP13 的開幕典禮上宣布將該國在東太平洋及加勒比海沿岸的海域新增共 64.7 萬 km²的海洋保護區等。因此在近十年內全球MPA的面積快速增加，從2006 (0.6%)  2010 (1.6%)  2013 (2.6%) 2014 (3.4%) 2016 (4.1%) 2017 (6.3%)。

雖然2020年距今只剩下不到兩年，但10%的目標在許多偏遠的「大海洋保護區」的成功劃設之下，應可望達標。但聯合國已開始重視占地球海洋 70% 面積的公海漁業資源枯竭的問題，故已在聯合國大會通過修訂「海洋法」，將公海或「國家管轄範圍以外區域(Biodiversity Beyond National Jurisdiction, BBNJ)」訂定管理辦法，此草案預訂在2018年列入大會討論，並希望在2020年可以通過。為能順利推動未來BBNJ海域的劃設，2010 年 CBD-COP10 要求評選公海中需優先保護之地區，即「生物及生態顯著之海洋生態系」(Ecologically and Biologically Significant Marine Areas; EBSAs) 。在全球海洋倡議組織(Global Ocean Initiative；GOBI) 的協助推動下，根據七項科學評估標準：(1) 獨特性或稀有性; (2) 生活史中有特別重要性; (3) 有受脅、瀕危或銳減的物種或棲地; (4) 易受傷、脆弱、敏感或復原緩慢的海域; (5) 生產力高; (6) 多樣性高; (7) 仍保持自然原始的海域，在各地理區召開過許多會議後，2016 年在 CBD-COP13 中先公布了未來應優先保護的 36 個地點(圖)，並要求加強EBSAs資料庫和資訊分享機制。                                                                                                   

(三)、各國海洋保護區劃設的現況                                                                                                                                                                                                                               

每一個國家對保護區的策略差異很大。1970年到2010年間陸域保護區劃設的速度均穩定成長，但海洋保護區的速度則到2000年之後才迅速成長之後共增加了大約一千km²，相當於加拿大的國土面積。                                                                                                                                                                                                                                                                                              

圖為以陸域保護區劃設的比例由大到小排列，對照各國海洋保護區所劃的比例，顯示有些國家重陸輕海，有些則反之。MPA的比例從小於1% 到大於40%以上不等。譬如，巴西的陸域保護區很高，但海洋保護區增加的比例相對的卻非常的低。美國的陸域保護區增加的有限但海洋保護區卻增加的很快(圖) 。中國大陸、日本及韓國的MPAs的面積比例則都不到 1%。                                                                                                                                                                                                                                                                                  

(四)、全球海洋保護區未來的挑戰                                                                                                                           

根據科學家較早的估算，全球的海洋必須要有至少20-30 %的比例被劃入海洋保護區的範圍，海洋生物才有可能恢復到昔日的水準。2016年「生物多樣性之父」愛德華威爾森(E. O. Wilson)在他 87 歲的時候，出版了他第 34 本著作《半個地球-為我們行星的生命奮戰》（Half Earth: Our Planet's Fight for Life) (圖)，呼籲要留下半個地球的陸地>及海洋(50%)給野生物生活，否則地球第六次大滅絕肯定會發生。因此 IUCN 的專家們在 2017 年即已取得共識，海洋保護區劃設的目標在 2030 年的目標將會提高到 30%。                                                                                                         

為了要加速推動全球海洋保護區的劃設，近年來有許多重要的國際會議，包括地球高峰會（WSSD)、生物多樣性締約方會議(CBD-COP)、世界公園會議（WPC)，以及全球海洋保護區大會(IMPAC)等均將海洋保護區的劃設與有效管理列入重要的討論議題，也就是目前海洋保護區在國際上所面臨的挑戰。包括：(1) 管理是否有效? (2) 財務是否健全? (3) 生態系代表性? (4) 社區的參與性? (5) 如何保護公海? (6) 選址是否恰當？ (7) 監測及報告系統的架構是否長期穩定? (8) 執法及守法的機制是否健全? (9) 是否能將海洋保護區納入政府的主流政策來減少人為因子的破壞。

2014 Nature的一篇報告，利用87處MPA的資料分析指出：全球劃設MPA的努力即使2020年達到10%的目標最後也可能會失敗。主要是因為（1）多數MPA缺乏落實管理而成為>紙上公園；（2）多數MPA仍開放釣具漁業和娛樂漁業，並未能完全禁漁；（3） 一半以上的MPA的面積只和足球場一樣大；（4）多半是最近才劃設的，可保護到的物種有限。>換言之，海洋保護區成功的要件有5項：（1）是否有完全禁漁區；（2）是否有在管理；（3）劃設了多少年（>10年）；（4）面積大小（>100km); (5) MPA是否獨立或有網絡。2015年刊登在TREE期刊的另一篇研究報告更指出生物多樣性保育真正需要的是『完全禁漁區』(exclusively no-take)或『保留區』(Marine reserve)而非鬆散的『MPAs』(圖)。因全球94% MPAs仍允許捕魚，大多數MPAs用來漁業管理而非保育，2014年全球海洋保護區中完全禁漁區的面積比只有0.59 %。                                                                                                                                                                              

四、台灣海洋保護區未來應努力的方向                                                                                                                       

台灣目前雖有各種法令所劃設的MPAs，但尚未聯成網絡，故未來還需要朝此方向來努力。如以珊瑚礁為例，台灣因為海流的影響，台灣南北的海洋生物地理分布的類型是以右上左下的方式，斜分成熱帶和亞熱帶不同的地理區，南北兩地的魚種明顯不同。因此建議應優先劃設北方三島、野柳、澎湖北方小島的北部海洋生物，以及受中國沿岸冷水流影響東北部的龜山島、東部的豐濱及三仙台，以及蘭嶼、綠島以及南沙太平島為MPA，能順著黑潮流向連成網絡(圖)。 

參考MPA的國際進展和我國現狀, 未來我國應積極加強相關議題的研究，建議主要從以下幾方面開展工作:                                                             

  1. 積極推動海洋保護區的劃設，特別是完全禁漁區。涵蓋不同的生態系丶連成網絡丶並能有效管理。                                                               
  2. 加強海洋生物多樣性的調查研究、長期監測、資料庫的整合開放。                                                                                           
  3. 《海洋法公約》架構下的「國家管轄以外區域生物多樣性」(Biodiversity Beyond National Jurisdiction; BBNJ)國際文書已經開始制定, 我國應密切關注相關進程, 組織包括海洋技術、海洋政策、國際法、海洋環境、海洋生物、保護區等各方面的專家，加強對海洋生物多樣性談判熱點問題的研究，及時了解相關進展，以維護我國的利益。 
  4. 我國雖非CBD的締約方，但仍需積極爭取參與國際會議，在海洋生物多樣性保育方面，應配合聯合國永續發展目標14、15，愛知目標而滾動修訂的行政院《生物多樣性行動計劃》的各項內容及績效指標(過漁、棲地破壞、污染、入侵種)持續努力。                                                                                       
  5. 海委會/海洋保育署/國家海洋研究院之權責單位業已於2018年4月成立，為健全海洋生物多樣性保護的法規體系，推動海洋功能區劃或海洋空間規劃; 加強海洋保護區劃設與管理。